پرسش: امام خمینی رحمة الله علیه فرمودند مجلس در رأس امور است؛ آیا بهراستی اکنون در رأس امور است؟ آیا تصمیمهای مجلس بدون چونوچرا اجرا میشود؟ اگر جواب منفی است، علت کاهش شأن و جایگاه مجلس چیست؟
پاسخ :
امام خمینی رحمة الله علیه با قراردادن مجلس در جایگاه «رأس امور»، آن را محور ارادۀ مردم و مرکز ثقل قانونگذاری و نظارت دانستند؛ اما وضعیت کنونی نشان میدهد با وجود حفظ این جایگاه در متن قانون اساسی، اقتدار عملی مجلس کاهش یافته است و همۀ تصمیمها و مصوبات آن کامل، دقیق و بهموقع اجرا نمیشود. بخشی از تصمیمسازیها در نهادهای اجرایی یا ساختارهای موازی انجام میگیرد؛ ازاینرو دولت در عمل به کانون اصلی سیاستگذاری تبدیل میشود؛ با این اوصاف و شرایط، آیا هنوز مجلس در رأس امور است یا از سخن امام بیش از آرزویی باقی نمانده و خانه ملت جز ساختاری برای حس مردمیبودن نیست؟
1. جایگاه مجلس شورای اسلامی از نگاه امام خمینی رحمة الله علیه
اهمیت مجلس در بیان امام خمینی رحمة الله علیه بر کسی پوشیده نیست. جملۀ «مجلس در رأس امور است» که از سوی امام خمینی رحمة الله علیه درباره اهمیت مجلس بیان شد، شاهد این ادعاست. با این وجود لازم است این جمله و جایگاه مجلس در بیانات امام خمینی با دقت بیشتری بررسی شود.
الف) تبیین دقیق گزارۀ «مجلس در رأس امور است»
برای درک دقیقتر منظور امام خمینی رحمة الله علیه از عبارت «مجلس در رأس امور است»، ابتدا باید به شیوۀ کاربرد این اصطلاح در بیانات ایشان توجه کرد. امام در سخنان مختلف از این تعبیر برای تأکید بر اهمیت ویژۀ یک موضوع یا نهاد استفاده میکردند؛ برای نمونه به موارد زیر میتوان اشاره کرد:
ـ سخنرانی در جمع اعضای شورای مرکزی جهاد سازندگی: «مسئله کشاورزی در کشور ما در رأس امور است» (1).
ـ سخنرانی در جمع کارکنان صنایع دفاع: «دانشگاه که در رأس امور هست و تقدیرات یک کشوری، مقدرات یک کشوری بسته به وجود آنهاست، باید جدیت بکنند که روی خودشان را از غرب و شرق برگردانند» (2).
ـ سخنرانی در جمع مسئولان وزارت آموزش و پرورش و آموزش عالی: «در رأس امور این است که ما این امر الهی را که "فَاسْتَقِمْ کَما امِرْتَ وَ مَنْ تابَ مَعَکَ" این امر الهی را ما اجرا کنیم» (3).
ـ سخنرانی در جمع خلبانان و وزیر دفاع: «قوای مسلح باید بدانند که اسلام قوای مسلح را در رأس امور قرار میدهد» (4).
آنچه بهروشنی از مجموع بیانات امام خمینی رحمة الله علیه برمیآید، این نکته است که ایشان از تعبیر «در رأس اموربودن» برای بیان اهمیت فوقالعادۀ یک موضوع یا نهاد و لزوم توجه و اهتمام جدی مردم و مسئولان به آن به کار میبردند. مقصود ایشان از بهکارگیری این تعبیر، این نبوده است که با اعلام «در رأس اموربودن» یک مسئله یا نهاد، همۀ حوزهها و تصمیمات دیگر به طور مطلق و بیچونوچرا تابع آن قرار گیرند، بلکه مراد اصلی ایشان، برجستهکردن جایگاه آن موضوع و تأکید بر ضرورت پیگیری مستمر و مسئولانۀ آن بوده است. بر این اساس، بیانات امام خمینی رحمة الله علیه دربارۀ مجلس شورای اسلامی باید بازخوانی و تفسیر شود.
ایشان دربارۀ مجلس شورای اسلامی چنین میفرمایند: «چون امروز روزی است که باید راجع به تکلیف خودمان در انتخابات عرض کنم، باید عرض کنم که یکی از اموری که مطمح نظر آنهایی است که میخواهند این انقلاب را به شکست برسانند، قضیۀ مجلس است. مجلس یک چیز سهلی نیست کارش. مجلس یک چیزی است که در رأس همه اموری که در کشور است، واقع است؛ یعنی مجلس خوب همه چیز را خوب میکند و مجلس بد همه چیز را بد میکند» (5).
ب) تحلیل گزارۀ «مجلس در رأس امور است»
همانطور که کاملاً گویاست، سخنان امام خمینی رحمة الله علیه دربارۀ مجلس شورای اسلامی نیز از همین قاعدۀ کلی پیروی میکند؛ بدین معنا که تأکید ایشان ناظر بر نقش حساس، محوری و تعیینکنندۀ مجلس در سرنوشت کشور است، نه نفی سازوکارهای قانونی، نظارتی و تعامل میان نهادهای مختلف حاکمیتی. آنگونه که بهروشنی از بیانات امام برمیآید، تأکید اصلی ایشان بر قرارگرفتن مجلس در کانون توجه عمومی و بر ضرورت انتخاب نمایندگان صالح و شایسته از سوی مردم است؛ چراکه مجلس با دراختیارداشتن ابزار تقنین، مسیر حرکت دولت و جهتگیری کلان حکمرانی را ریلگذاری میکند و از این رهگذر میتواند تأثیری مستقیم و بنیادین بر سرنوشت یک ملت بر جای گذارد. ازاینرو این برداشت که صرفِ «در رأس اموربودنِ» مجلس شورای اسلامی به معنای لزوم اجرای بیچونوچرای همه تصمیمهای آن است، برداشت کاملی به شمار نمیآید. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، جایگاه مجلس را در جایگاه نهاد قانونگذاری به رسمیت شناخته است و در اصل ۷۱ (6)، اختیار وضع قانون در عموم مسائل را در حدود مقرر، به آن واگذار کرده است. بنابراین هرگاه مجلس در چارچوب این اختیارات، قانونی را تصویب کند و این قانون مراحل قانونی خود را طی نماید، اجرای آن برای سایر قوا الزامی است و هیچ نهادی حق تخطی از آن را ندارد. این الزام نه از باب برتری مطلق مجلس، بلکه به دلیل حاکمیت قانون در نظام حقوقی کشور است.
ج) نسبت مجلس شورای اسلامی با نهادهای تقنینی
نباید از نظر دور داشت که قانونگذاری در کشور فقط به ابتکار مجلس شکل نمیگیرد. بر اساس اصل ۷۴ قانون اساسی (7)، بخش مهمی از قوانین در قالب «لوایح قانونی» تدوین میشوند که ابتدا دولت تهیه میکند و سپس برای بررسی و تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه میگردد. این موضوع نشان میدهد «در رأس اموربودن» مجلس به معنای نقش نهایی و تعیینکنندۀ آن در تصویب قوانین است، نه تصمیمگیری مستقل و بینیاز از تعامل با سایر قوا. درواقع قانون اساسی با پیشبینی چنین سازوکاری، بر همکاری و توازن میان قوا تأکید میکند و جایگاه مجلس در چارچوب همین تعامل معنا مییابد.
2. جایگاه مجلس شورای اسلامی در جمهوری اسلامی ایران
مجلس شورای اسلامی، اصلیترین نهاد تقنین در کشور است؛ اما عوامل متعددی از جمله عوامل ساختاری و نوع تعاملات آن با دولت، بر جایگاه آن در جمهوری اسلامی تأثیر گذاشته است.
الف) عوامل ساختاری تضعیف جایگاه مجلس شورای اسلامی
در بخش دوم این نوشتار، این پرسش بررسی میشود که آیا جایگاه مجلس شورای اسلامی در برابر جایگاه شأنی و حقوقی خود با تنزّل مواجه شده است؟ در صورت مثبتبودن پاسخ، علل آن چیست؟ در تحلیل این مسئله، نخست باید به ماهیت مردمی مجلس توجه داشت. مجلس، نهادی برآمده از رأی مستقیم مردم است و همین ویژگی موجب میشود در ادوار مختلف، ترکیب نمایندگان و اکثریت سیاسی آن متغیر باشد. تغییر ترکیب سیاسی مجلس به طور طبیعی بر اولویتها، رویکردهای تقنینی و نظارتی و حتی میزان تمرکز و انسجام این نهاد اثر میگذارد. از سوی دیگر، ناهمسویی یا تعارض سیاسی میان مجلس و قوه مجریه در برخی مقاطع میتواند فرایند اجرای مصوبات مجلس را با دشواری مواجه کند و این وضعیت در عمل به تضعیف کارآمدی قوانین و کاهش اثرگذاری مجلس منجر شود. ضعف در کیفیسازی قوانین و کاستی در جلب نظر جمعی کارشناسان از جمله عوامل بنیادینی هستند که از اثرگذاری عملی مصوبات مجلس شورای اسلامی میکاهند. بنابراین قوانینی که بدون شفافیت مفهومی، پیشبینی واقعبینانۀ امکانات اجرایی و ارزیابی دقیق پیامدهای اقتصادی و اجتماعی تصویب میشوند، در مرحلۀ اجرا با ابهام، مقاومت نهادی یا اجرای ناقص مواجه میگردند. از سوی دیگر، بهرهنگرفتن نظاممند از ظرفیتهای تخصصی و نبود اجماع نسبی کارشناسی، موجب ایجاد فاصله میان متن قانون و الزامات واقعی اجرا میشود. در چنین شرایطی ناکارآمدیهای اجرایی بهاشتباه به تضعیف شأن مجلس نسبت داده میشود، درحالیکه مسئله اصلی نه در جایگاه حقوقی مجلس، بلکه در ضعف فرایند تقنین و پایینبودن کیفیت قوانین مصوب ریشه دارد.
ب) تأثیر دولت و تعاملات آن بر جایگاه مجلس شورای اسلامی
عامل مهم دیگر، نوع ابتکار تقنینی است. در مواردی که بخش قابل توجهی از مصوبات مجلس در قالب «طرحهای نمایندگان» و نه «لوایح دولتی» تصویب میشود، اجرای این قوانین برای دولتها با چالش بیشتری روبرو میگردد؛ زیرا دولت خود را در تدوین و طراحی اولیۀ آنها دخیل نمیداند و گاه بستر کارشناسی، اجرایی و مالی لازم برای اجرای آنها به طور کامل فراهم نشده است. بر همین اساس مقام معظم رهبری در مقاطع مختلف بر این نکته تأکید داشتهاند که بخش عمدۀ مصوبات مجلس بهتر است در قالب لوایح و با مشارکت فعال دولت تهیه شود تا ضمانت اجرای قوانین افزایش یابد و از بروز اصطکاکهای اجرایی جلوگیری شود. ایشان دراینباره میفرمایند: «در مجلس، "لایحه" باید بر "طرح" اولویت و غلبه داشته باشد؛ چراکه دولت در تقدیم لوایح امکان اجراشدن آنها را هم در نظر میگیرد» (8).
همچنین نظارت مجلس فقط به مرحلۀ تصویب قانون محدود نمیشود، بلکه بخش مهمتری از کارکرد مجلس، نظارت بر حسن اجرای قوانین پس از تصویب است. ضعف در سازوکارهای نظارت پسینی از جمله ناکارآمدی ابزارهایی مانند سؤال، تحقیق و تفحص، گزارشهای نظارتی کمیسیونها و پیگیری نتایج آنها موجب میشود حتی قوانینی که از پشتوانه حقوقی کافی برخوردارند، در عمل یا ناقص اجرا شوند یا با تأخیرهای طولانیمدت مواجه گردند. هنگامی که این نظارت مستمر و مؤثر نباشد، قوه مجریه با توجه به مشکلات و سختیهای فراوان اجرا در برخی موارد با تفسیر موسّع یا حداقلی از قانون، از اجرای دقیق آن فاصله میگیرد و این امر بهتدریج از اقتدار عملی مجلس میکاهد، بیآنکه در ظاهر از اختیارات قانونی آن کاسته شده باشد. مسئله دیگری که بر جایگاه و کارکرد مجلس اثر میگذارد، ورود برخی نمایندگان به تعاملات و مناسبات سیاسی درون دولتهاست؛ از جمله پیگیری انتصابات، پیشنهاد مسئولیتهای اجرایی یا ایفای نقشهای غیررسمی در ساخت قدرت اجرایی. اینگونه رفتارها میتواند استقلال رأی و حریت نمایندگی را کاهش دهد و نقش نظارتی مجلس را تضعیف کند؛ زیرا نمایندهای که خود در مناسبات اجرایی ذینفع باشد، در عمل با محدودیتهایی در اعمال نظارت مؤثر و مطالبه اجرای دقیق قانون مواجه خواهد شد.
نتیجه
تبعیتنکردن کامل یا تأخیر در اجرای مصوبات مجلس را نمیتوان به طور کلی و مطلق، نشانۀ تنزّل جایگاه مجلس دانست. این امر، پدیدهای یکدست و کاهشی نیست، بلکه تابع شرایط سیاسی، سطح تعامل مجلس و دولت، کیفیت قوانین مصوب و ترکیب نمایندگان در هر دوره است؛ به گونهای که در برخی مقاطع، اقتدار و نقشآفرینی مجلس تقویت میشود و در برخی دورهها با کاهش نسبی مواجه بوده است. بنابراین داوری دربارۀ شأن و جایگاه مجلس شورای اسلامی باید دوره به دوره و با درنظرگرفتن شرایط سیاسی، اجتماعی و نهادی زمانه انجام شود و صدور حکم کلی و فرازمانی در این زمینه با واقعیتهای ساختار حکمرانی سازگار نیست.
پینوشتها:
1. سیدروحالله موسوی خمینی؛ صحیفه امام؛ تهران: مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی (ره)، 1378 ش، ج 17، ص ۱۲۹.
2. سیدروحالله موسوی خمینی؛ صحیفه امام؛ ج ۱۷، ص ۲۳۵.
3. سیدروحالله موسوی خمینی؛ صحیفه امام؛ ج ۱۶، ص ۴۹۵.
4. سیدروحالله موسوی خمینی؛ صحیفه امام؛ ج 14، ص ۲۹۴.
5. سیدروحالله موسوی خمینی؛ صحیفه امام؛ ج 18، ص 282.
6. اصل 71 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی میتواند قانون وضع کند».
7. اصل 74 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «لوایح قانونی پس از تصویب هیئتوزیران به مجلس تقدیم میشود».
8. سیدعلی حسینی خامنهای؛ «بیانات در دیدار نمایندگان مجلس شورای اسلامی با رهبر انقلاب»؛ 03/03/1402؛ در:
